高速公路建设管理过程中几个问题的探讨

重庆高速公路发展有限公司  李祖伟

摘  要：本文根据作者一直参加高速公路建设管理的实践，对近年来高速公路建设过程中的几个问题进行了分析，并定性地提出了一些解决办法。
关键词：高速公路  建设管理  探  讨

前  言：我国自改革开放以来，在短短的１０多年时间内，高速公路从无到有，发展迅速，通车总里程跃居世界第二位，走过了发达国家几十年走过的路程，成绩举世瞩目。高速公路作为国民经济的“动脉”和“助推器”，对我国经济的发展特别是西部落后地区的经济发展起到了异常重要的作用，这得益于市场经济体制的建立，得益于东南亚金融危机后国家启动内需，加大基础设施建设的力度，得益于中央、地方、市场三方的作用。但在高速发展的形势下，也出现了不少问题，隐藏着一些对高速公路可持续发展不利的因素，如：由于区域经济发展的差异和市场化发达水平差异，致使东西部高速公路发展严重不平衡，并且这种差距还在继续拉大，如何协调这种差距？如何在市场化程度越来越高的环境下，对高速公路这种特定的产品实施高速公路市场化道路？高速公路建设市场开放，林林总总的建设资金充斥其中，形形色色的建设队伍都来掘这桶“金”，如何有效管理这个市场？目前的招投标体制重在防止腐败，但对选择各方面条件优良的施工单位缺乏责任，怎样解决？设计单位任务过重，且部分项目设计周期严重不足，甚至仓促上马，为日后建设与营运带来影响等诸多问题。

1、关于高速公路建设与经济发展的关系
1.1 高速公路在经济建设中的作用。
　　高速公路的发展水平既是一个国家经济实力和经济发展水平的重要标志之一，同时也是一个国家经济发展活力的重要标志。运输物流业、地产业、旅游业、农副产品营销业都将从中获益，从而加快区域范围内的生产力布局调整，促进地区产业结构升级演进。
1.2公路交通与经济互相影响、制约的关系：
　　公路交通与路域经济之间互相作用—互相促进、互相制约。主要体现在两个方面：
　　1)经济发达地区：由于经济迅速发展，车流量增加快(货物运输周转量大)、客运量大(旅客出行)，交通的发展阻碍、制约了经济的发展，必须修路才能解决这一突出矛盾；
　　2)经济欠发达地区：经济落后，车流量小、客运量小，先铺设“血管”，以投资拉动经济发展，让“血液”先流动起来，再反过来带动经济的发展。
　　基于对高速公路与经济发展的这种关系的理解，虽然我国发展高速公路的速度在世界公路建设史上是罕见的，但我国高速公路的建设仍滞后于交通需求, 东西部地区均要修建大量的高速公路，而建设工程中也出现了不少问题，现选其一二，作一分析。

2、高速公路建设管理过程中几个问题的探讨
2.1高速公路市场化道路浅析
　　经过十几年的努力，全国高速公路取得了巨大的发展，市场化道路发挥了极其重要的作用，即使西部欠发达地区也初步体会到高速公路市场化带来的直接效果，出卖收费权、BT、BOT等方式，为西部地区高速公路滚动发展提供了强有力的经济基础。高速公路是一种特殊的资产、产品，其投资、运营、转让等不能等同于一般市场产品看待，由于东西部自身经济发展的差异，在市场化道路实施方面，东西部应有显著的区别。
　　从横向比较，西部地区高速公路与东部地区高速公路的发展差异悬殊越来越大，98年高速公路、一级公路里程占总里程比例之比为 2.62倍，目前这一数据更大，差距明显拉大。东部发达地区，其高速公路的收益好，为滚动发展，实现良性循环提供了保障；但西部部分特别是边远地区，收费还贷能力差、造血功能差、滚动发展机遇少、可持续发展动力不足，在一定程度上影响投资商的投资信心，从而市场化道路中遇到一些问题。
　　东部发达地区已经具备自我“造血”功能，已走向良性循环，笔者认为政府可逐渐减少对其投资、甚至不投资。按照国务院最新颁布的《关于投资体制改革的决定》，东部地区的建设自主权应更大，如在立项上有更多的自主。东部地区可吸引更多的民营资金进入，以纯“企业市场化”模式建设、运营，行业主管部门宏观上规范其行为。上海自2000年以来，正式向境内外投资人开放高速公路投资领域, 近来完成了11个高速公路项目的招商，涉及总投资达268亿元，协议引进社会资金约210亿元，大量为民营资金。也可将部分优良资产进入证券市场，筹集资金。西部地区自身“造血”功能差，滚动投资无法形成，政府应更多地承担扶持的任务。然而交通部投资政策倾斜不够，投入力度倾斜不够，资本金投入政策单一，搞“一刀切”。因此建议交通部将有限的资金投向西部欠发达地区。特别是资本金倾斜，多投入资本金到西部欠发达地区，可在原来的基础上加大到60%或更多；或拨入建设专项资金，用于偏远地区国家主干线公路的建设。西部经营性企业承担了较多政府的负担，使高速公路经营性企业背负高额的资金、还贷压力，一方面致使融资功能削弱，另一方面这部分企业再过几年将无米下锅，自身的可持续发展受到极大的影响。这些债务究竟由谁承担也是一个值得研究的问题。建议西部地区高速公路建设应以政府为主导，不能简单推行“企业化”模式。
　　另外，收费水平全国一个标准、一个政策，对西部地区吸引交通量，回收效益受影响。建议西部地区收费由物价管理部门根据国家标准指定指导价，高速公路企业根据市场情况和自身的状况，人性化制定收费标准，允许在一定范围内自由波动。还建议适当延长西部地区还贷期限、延长西部地区高速公路收费年限、减免西部地区部分国家税种、积极推动债券的发行、高速公路企业上市等方式筹集资金。
　　目前西部地区通过出售经营权等方式筹集资金，但有一个值得深思的问题，一条路究竟能卖到多少价位，才算合理？
2.2关于高速公路设计管理的探讨
　　高速公路建设多年，设计手段、设计方式、软硬件建设方面都有较大的提高，但设计本身的理念提升不高。比如设计过程中的“经济中心”惯性，使得那些建设费用略高但对环保有利的方案往往不能实施。笔者认为设计的节约才是真正的节约，只有认真把好设计关，才能为日后的建设、运营打下坚实的基础。笔者认为目前必须改善现有设计管理体系，加大设计过程管理，强有力地转变设计观念。主要有以下方面的原因：
　　设计单位设计任务过重。设计单位任务饱和，每个设计人员案头上摆着多个设计任务，无暇在多个方案之间作出太多选择。
　　设计周期太短。目前西部地区部分高速公路大干快上，设计单位领导及具体设计人员求稳、求快、求安全，标准地使用各种设计规范，对设计用笔而用心还嫌不足。另外，交通部的设计规范太细，指标太全面，未对不同区域、不同环境条件的设计作区分。笔者建议交通部的设计规范可只给出宏观控制范围，设计单位可在此范围内自由地选择指标，有针对性地作出科学合理的设计。其次, 地质勘察工作深度不够、有层层分包的现象，反过来影响设计质量，因此提高设计质量，应把地勘作为一个突破。
　　设计招标对此带来一些负面影响。设计评标阶段，设计费用无疑会是一个评价指标，在西部地区，这还是一项比较重要的指标。为使设计方案通过审查，并且费用尽量减少，很难顾及对长期效果有利的方案。笔者认为，设计招标不能简单套用土建招投标模式，其重点应在设计方案的选择上。
　　设计人员中大部分是直接从学校毕业就进入设计院的，没有施工经验，设计成果往往注重设计的合理性而无法顾及施工、运营的合理性，设计单位应推行设计代表长驻现场制度，项目负责人必须是担任过两个以上业主代表的设计人员等。否则，他们的“学费”将由建设、运营过程中的教训承担。
2.3高速公路建设市场及招投标问题浅析
　　高速公路建设市场比较开放，各系统的施工单位纷纷进入高速公路的建设市场，这些单位为我国高速公路的建设作出了巨大的贡献；同时，加大了市场竞争意识，加快高速公路建设的有序化、法制化进程。但也正因为竞争的加剧及市场本身的不规范, 林林总总的单位，形形色色的分包商、挂靠贩子中一小部分没有规范自己的行为，加之交通系统内部一小部分人立场不坚定，交通系统近年来出现了不少问题，甚至被外界形象地叫作“前腐后继”，但必须肯定的是高速公路建设市场异常透明，交通系统的改革是超前的，一个公开的市场，是一个受太多人关注的市场。怎样对招投标市场进行管理？怎样规避市场的风险，以免受到不规范市场的伤害？根据自己的一点体会，特作如下建议：
　　1、控制部分施工企业的准入，加高进入的门槛，适当收缩市场的开放度。
　　2、严格控制施工性企业、或变相施工企业进入高速公路的投融资市场。目前国内有好多这种个例，其真正的目的是短期利益，因此在建设期间，这种企业会制定或实施两个标准，于工程管理不利。另外，在西部地区，其投资无法回收时，这种企业在养护过程中是否会有更多的投入，让高速公路的运行状况更佳，其服务水平是否保持等，都是值得深思的问题。
　　3、在资质管理、审批方面，应更加严格，在信誉考评方面要严格加苛刻，一旦出现问题，短期内不得进入。
　　4、交通系统内尽快培植一批骨干企业，特别是大型、特大型的投资、施工、经营性企业。
　　公路招投标制度为我国高速公路建设作出了很大的贡献，本应无可厚非，但近几年，各地出台了五花八门、花样百出的评标办法，如抓阄、摇珠、抽签等方式，有人夸张地说，这是“魔高一尺，道高一丈”、玩猫捉老鼠的游戏等，但细一分析，不难看出这是“犹抱琵琶半遮面”地告诉这样一个信息：招投标的重点不是在选取一个怎么样的施工单位，而是在防止腐败、预防犯罪，减少评标过程的干扰--这与招投标的初衷相去甚远。
　　目前诚信机制还未健全的情况下，很难对一些投机的承包商作出限制，但全国范围内的信誉考评制度应在交通部的统筹下尽快实施，只有这样在一个地方砸了牌子、全国范围要丢饭碗的制度推广后，招投标才能落到实处。
　　最低价中标方式只能在很有限的范围内应用，国际惯例在国内并不完全适用，那种片面追求中标而在建设过程中扯皮的教训已不鲜见。目前交纳大量现金保证金的做法，一方面加重了建设本身的成本，另一方面，建设资金实质向银行流动，甚至国外一些不法的资金在国内找到了衍生的“温床”。
　　特别是监理招投标、设计招投标，招投标究竟要选取什么样的单位，招投标的重点是什么，这是作为建设业主必须明确的问题。高质量的设计、高水平的监理不是能用50万、100万来衡量的。交通工程的招投标也不能等同土建招标模式。
　　总之，交通主管部门、项目建设业主应积极承担起招投标所赋予的责任，切实有效地组织招投标活动，才能为高速公路快速、健康发展作良好铺垫。
2.4高速公路综合执法问题探讨
　　重庆市从1994年起试行由高速公路执法大队综合行使“公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全”四项行政处罚权，改变了以往“管路不管交通安全，管交通安全不管路”的体制格局和执法形象。执法大队将保障车辆通行和行车安全有机结合，比如出现雨雾天时，采取执法巡逻车引道、集结车队、间隔放行等措施，保证了雨雾天安全通行。从试点至今，全市高速公路在车流量逐年大幅度增长的情况下，平均交通事故发生率和死亡率都大大低于全国平均水平。另外，综合执法降低了行政管理成本，实现机构人员的大幅度精简。按有关规定，高速公路每公里要配备交警1至1.5人，目前，全市高速公路400多公里，执法人员262人，平均每公里仅0.65人。由于综合执法把“几个大盖帽合为一个大盖幅”，“一次行为行使多项职能”，从而有效地提高了高速公路行政管理效率，解决了推诿扯皮的弊端，促成了安全、畅通的行车环境和良好的车辆通行收费秩序，提高了使用和运营的综合效益。试行综合执法以来，全市高速公路管理经费累计节支1亿元以上。
　　但是，最近有不少人提出，“重庆模式”个别条款与现行《公路法》有冲突，涉及其他部门的利益和权利，执法主体有相矛盾的地方，如第18条第6款规定：“公安机关交通管理部门以外的任何单位和个人不得收缴、扣留机动车驾驶证”。执法大队是否具有公安机关交通管理职能，这是最近高速公路有关安全事故后诉讼中原告律师等提出的问题，使执法大队的综合执法遭遇尴尬。建议针对高速公路的特点，将高速公路交通管理体制作为特殊问题进行专门研究。

3、结语
　　以上几个问题是笔者结合多年参加高速公路规划、设计、建设管理的实践，谈了一些自己的体会，高速公路总体发展是非常良好的，但局部问题也不少，文中有不足或值得商榷的地方，望各位同仁批评指正。