适应市场经济要求，建立和完善水上交通安全行业管理
郑中义
大连海事大学

内容摘要：本文论述了加强和完善我国水上交通安全行业管理的重要性，及当前水上交通安全行业管理中所存在的问题，目的是在我国市场经济建立与完善过程中，使水上交通安全管理体制与市场经济相适应。

　　当前我国正在建立社会主义市场经济体制，在2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议上通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府的职能也应随之变化，而且是正由于这种变化，对培育市场经济的发展起到了很大的促进作用。水上交通安全的行业管理也应该适应这种要求，以实现政府职能的转变。

1加强和完善水上交通安全行业管理的重要性

　　当前加强和完善我国行业管理的重要性，主要表现在以下几方面：
　　（1）由部门管理转向行业管理是党中央确定的改革政府机构、转变政府职能的重要指导方针
部门管理是计划经济体制下的管理体制，其基本特征是主管部门对其所属的企业的经营活动实行以指令性计划为主要形式的直接管理，由政府的主管部门集中行使政府的管理职能、社会管理职能和国有资产的所有者职能，所属企业只对政府负责，没有经营自主权，当出现了有关安全问题的时候，通过向主管部门领导汇报，根据主管部门的指示去办就可以了。这种管理方式在我国社会主义初期发挥过重要的作用。但是随着我国市场经济的日趋发展和完善，特别是随着国有航运企业与主管部门的脱钩，以及各种所有制形式的航运公司的建立，再依照过去哪种，管理部门依据行政命令的管理方式，已经远远达不到管理的要求。
　　党的十一届三中全会以来，我国在推进政治体制和经济体制改革的进程中，对行业管理体制也进行了积极的改革，并取得了初步的成果和经验。1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中指出：“随着我国管理经济的职能范围和管理方式的变化，各级政府经济管理部门的组织机构也要进行相应的调整和改革。……专业性经济管理部门要从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制定行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策，组织信息交流、技术开发和人才培训等工作。”“要打破部门、地区、军民之间的界限，按照专业化协作和经济合理的原则，促进企业进行必要的调整和联合，建立大中小企业配置合理的企业组织结构。”党的十四大指出：“目前，党政机构臃肿，层次重叠。许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，阻碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步。”“综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构。”党的十四届三中全会《决定》也强调指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。
从上述可以看到，由部门管理到行业管理的转变是我国经济体制改革和政治体制改革的重要一步。
　　（2）加强和改进行业管理是建立社会主义市场经济体制的内在要求
　　建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的基本任务。经过二十多年改革开放的努力，我国市场体系建设取得了明显的成果，市场在资源配置中的作用迅速扩大，对商品流通及整个经济运行的调节作用日益加深。但从总体上讲，我国市场体系的发育程度还比较低，远远不能适应经济快速发展的要求。市场经济建设中面临的较为突出问题是部门分割、地区封锁、行业垄断、秩序混乱。没有统一、开放、竞争和有序的市场体系，企业就不能真正进入市场，建立社会主义市场经济体系就没有坚实的基础。加强和改善行业管理，就是要打破市场体系中存在的部门分割、地区封锁、行业垄断，就是要规范市场行为，实现公平竞争，优化产业结构、优化资源配置。
　　对行业实行分割式的部门管理，是计划经济体制的重要特点。在市场经济发达国家，行业协会、商会在行业管理中具有很高的权威性，行业管理在国民经济管理中发挥着十分重要的作用。这也是它们政府机构精干、专业经济部门少的重要原因。行业管理组织代行了政府的部分经济管理职能，有利于政府转变职能、精简机构。在建立社会主义市场经济体制过程中，我们必须解放思想，大胆吸收和借鉴市场经济发达国家行业管理体制上的成功经验，建立起具有中国特色的行业管理体制。
　　（3）加强和完善行业管理，是加强和改善国家宏观调控的迫切需要
　　在市场经济条件下，市场竞争是推动企业技术进步和集约经营的原动力。发挥着合理配置资源的基础性作用，是促进产业结构调整的主导力。但也要看到市场调节存在着自然性和盲目性的缺点，还要靠政府进行全局性、公正性的宏观调控，才能弥补和纠正。
　　国家对经济发展实行科学的计划指导，是宏观调控的重要内容，对行业管理具有重要意义。国务院有关部门制定的全行业产业政策、发展战略和中长期计划应主要是指导性和制约性的，要面向全社会，涵盖各种所有制企业；以发展方向、战略目标和宏观保障措施为主要内容。规划的实施则由企业在国家计划指导下自主进行。
　　计划指导应适时、适度，可通过信息引导、经济与政策激励、行政约束、政策约束及政府投资等手段来实现。政府通过行业管理对行业实施规划、协调、监督和服务，促进全行业的健康发展，兼顾国家、行业和企业三者利益，从而有效地对经济发展实行宏观调控。
　　从本质上讲，行业管理就是一种十分重要的宏观管理和宏观调控，而且是一种高层次的带有战略性、全局性、系统性的宏观管理和宏观调控。因此加强和完善宏观调控，必须充分重视和切实加强、改进行业管理，对行业管理体制不进行大的改革，建立起科学的行业管理体系，将难以建立起完善的国家宏观调控体系。
　　在我国市场经济体系发展的过程中，建立和完善水上交通安全行业管理也具有重要意义。
　　①在交通部所管理的航运企业与交通部脱钩后，建立和完善水上交通安全行业管理，有助于在航运企业全面落实国家关于安全生产的政策、方针；
　　②在各种所有制航运公司并存的情况下，建立和完善水上交通安全行业管理，有助于在保证公平竞争的良好航运市场秩序情况下，保证水上安全；
　　③建立和完善水上交通安全行业管理，能够在保证安全的情况下，保证国家经济发展及地方经济发展对航运需求；
　　④建立和完善水上交通安全行业管理，有助解决好政府对水上交通安全行业管理的宏观调控与航运企业单位微观管理之间的联系渠道；
　　⑤建立和完善水上交通安全行业管理，有助于建立和完善水上交通安全行业管理规划、标准等，并使这些规划、标准等具有更强的适应性；

2水上交通安全行业管理存在的问题

　　水上交通安全行业管理是一项综合性工程，它涉及的部门较多，必须多部门协调，齐抓共管。就我国水上交通安全行业管理而言，存在的问题主要包括以下几方面：
　　（1）对水上交通安全行业管理的主体存在模糊的认识。肯定地说水上交通安全行业管理是各级政府必须要承担的一项职能。在我国水上交通安全执法体制改革后，很多地方政府对承担水上交通行业管理存在各种认识，主要认为，原属于地方的水上交通安全执法队伍都归国家水上交通主管部门管理，没有了行使水上交通安全行业管理的力量，因此认为其承担的水上交通安全行业管理的职能也随着水上交通安全执法队伍的移交而发生了移交，其实这是一种十分错误的观点。其原因是：除了中央政府对水上交通安全所实行的行业管理以外，地方政府所承担的水上交通安全行业管理职责并没有因水上交通安全执法队伍的移交而改变。这是因为：①这是地方政府的一项职责；②地方的水上交通运输在很大程度上是为地方经济服务的，也是发展地方经济所不可缺少的；③在地方运力的审批上仍然由地方政府负责，因此也不能产生只管运力的审批，而不承担对对其安全管理的责任；④当前及过去，很多地方政府将水上交通安全执法队伍作为其进行水上交通安全行业管理的惟一工具的做法，本身就是不合适的。
　　（2）当谈到水上交通安全行业管理时认为，是交通主管部门的事情
　　这种观点是不正确的，虽然各级政府将水上交通安全行业管理的职能交给了各级水上交通安全主管部门，但从发达国家的情况及我国市场经济建立过程来看，政府所管理的是宏观调控，属于宏观管理。而航运企业等企业所进行的安全管理是所谓的微观管理。在介于宏观管理与微观管理之间，还缺乏一个管理层次，即所谓的中观管理。从严格的意义来讲，中观管理，属于宏观管理的部分，但又不同于政府的宏观管理。
　　这就是所谓的安全行业管理的组织有两部分，一是政府的，二是民间的。政府的水上交通安全行业管理职能主要是协调行业之间、行业与地区、城市之间的关系，以法规来监督航运及相关企业在保证安全的前提下，从事经营活动，制定和颁布行业安全的规划和法规，研究和拟定有关安全的法规，研究和拟定贯彻实施行业安全的各种政策，目标是追求或者获得与经济发展水平相适应的安全水平。民间组织的职能是协调企业之间在相互竞争与协作中不损害安全水平。为保证或提高生产的安全水平提供各种服务，在促进安全水平方面，鼓励采用新的技术，同时起到了沟通政府与企业联系的桥梁作用。
　　在长期的水上交通安全管理中，由于没有民间组织的介入，在一定程度上妨碍了政府职能的转变，使行业管理在一定程度上还停留在部门管理的水平上。这应该是水上交通安全行业管理中存在的最为严重的问题。
　　（3）只利用海事机构作为水上交通安全行业管理的工具，除未利用民间管理力量的同时，未充分利用或发挥船舶检验部门、航道部门、运政部门、消防等部门在行业安全管理方面应发挥的作用。当然，海事机构可以作为水上交通安全行业管理的力量，特别是在水上交通安全执法方面，其具有较为广泛的法律授权。具有一定的便利条件。但应该看到，在我国市场经济建立的过程中，从各方面都在打消条块分割的问题。因此，应该有效地协调各相关部门，使其在水上交通安全行业管理中形成合力。
　　（4）水上交通安全行业管理的体制还有待完善。行业安全管理的体制应该是三级的，即政府的，民间的和企业自己的。即宏观的、中观的和微观的。在我国当前水上交通安全行业管理中，中央政府的水上安全行业管理，应该占在宏观的角度，而不是完全替代中观的乃至于微观的安全管理，这种包揽的管理，不利于市场经济的建立，不利于政府职能的转变，不利于发挥航业自律、企业自主的作用，同时在管理中也会产生胡子眉毛一把抓的问题，而且政府主管部门的管理人员也减不下来，当发生安全问题时政府也难逃其所应该承担的责任。
　　比如在日本，各个航运企业都加入到特定的航运协会中，在运力的调整中，运输大臣只需要召开民间协会的听证会即可决定，而民间协会在确定运力的调整中，其自身根据一定的程序，在保证公平竞争的情况下，加以论证，即节约了政府在决策中的人力、物力，同时由于协会所提出的运力调整方案是基于协会成员所认可的程序，因此有力地约束了协会内的成员，提高了行业自律的能力。
　　除行业管理体制存在的问题外，当前很多地方水上交通安全管理也还存在着机构、人员、经费、编制不落实的情况，这在客观上造成了水上交通安全管理上的真空，对水上交通安全管理是极为不利的。
　　同时，水上交通安全行业管理体制不健全的另一个特征是，我国水上交通安全行业管理体制不统一，有的地方将水上交通安全行业管理机构设在海事机构；有的设在交通厅水运管理部门；有的设在劳动人事部门；有的设在公路管理部门。在当前我国建立市场经济的过程中，条块分割的现象仍然十分严重，由这些部门承担水上交通安全的行业管理，无论如何是不合适的。
　　另外，由于水上交通安全管理的体制不完善，造成了安全行业管理的综合协调能力不足，不能够有效地针对行业管理中存在的问题制定出有效的措施，而且即使有了相应的对策，其适用能力也相对较差。
　　（5）运力审批与安全管理脱节。在运力的控制方面，分为中央政府，即交通部水运部门对涉及国际等重要航线及航运公司运力的审批，及地方政府对涉及本地区及涉及两个地区及以上航线运力的审批。在当前，负责运力审批的部门对运力的审批与安全管理脱节，由于船舶等在市场准入时没有从安全方面进行控制，造成船舶进入市场后在安全管理方面的困难。另外，各地方负责运力审批部门，在进行运力审批时，从本地区宏观角度很少考虑对运力的总体需要，造成当前内河船舶运力相对过剩，而且船型多、运输能力差且耗能多，据说当前内河运力过剩量达到30%之多[1]。由于这种情况，加之船舶的安全状况较差，为后期的安全管理带来了很大压力。

3结束语

　　在社会主义市场经济条件下，水上交通安全管理，要真正实现国家宏观调控，为全面建设小康社会提供强有力的保障，就必须完善与水上交通安全行业管理相适应的体制，在市场经济建立和完善过程中，逐步实现国家管宏观、行业管中观、企业管微观的机制，逐步实现有国家水上交通安全行政执法、水上交通安全行业自律、舆论监督、群众参与相结合的安全管理体制。