政府的责任与出行者的权利
－略论道路交通信息服务中的普遍服务

王笑京

　　摘要：国内外在普遍服务的政策中引发了许多重要的理论和实践问题，普遍服务政策实际上是一个经济与社会发展问题。本文选择道路交通中的信息服务的几个方面，讨论在我国当前的发展水平下，如何考虑对大多数出行者进行服务和有关政策的问题。文中首先对道路交通信息服务进行了界定，简要介绍了国内城乡道路交通信息服务的状况和存在的问题，然后就道路交通信息服务的发展与普遍服务问题开展了讨论。通过国内外经济发展和道路交通情况的对比，得出了目前我国道路交通的发展水平基本相当于发达国家上世纪60年代末到70年代的判断，由此提出我国的道路交通和运输的发展仍然处在发展的初期，使得我国在信息化的浪潮中面临着“数字鸿沟”和用信息化带动工业化的矛盾，但是民众的出行效率和方便程度是政府的责任，民众有权要求得到方便的和便宜的道路交通信息服务。因此政府在设计和安排道路交通信息系统时，应本着实事求是和执政为民的原则，将主要的注意力集中到为大众服务的领域，为乘坐公共交通工具的出行者提供价格低廉的甚至是免费的信息服务。文章最后从发展是一个动态过程的角度出发，提出应该辩证地看待不同的利益和效率，并讨论了实际工作中可以采取的做法。

　　关键词：信息化；交通信息化；交通信息服务；普遍服务；公平与效率

　　道路交通是现代社会人们交往实现的基本保障之一，也是现代经济发展的基本条件之一，没有了道路交通无法想象当今的社会将是什么样。由于道路交通的基础作用，世界上任何国家都把道路作为一种政府提供的公共产品，既便是有收费道路存在的国家，其收费道路所占比例也极小，以我国当前的情况为例，在181万公里的公路中，收费的高速公路为29000多公里，既便加上8－10万公里的一般收费公路，收费道路的比例也只有5％－6％；国外也是如此，以收费道路较多的日本为例，其收费道路约占道路总里程的0.8％[1]。因此国际上一般都把道路部门当作公共事业部门看待，主要发达国家的道路建设和养护也是由政府的财政或政府的基金支持的。基于这样的特性，我们认为，为广大的出行者和运输提供普遍的服务就是政府责无旁贷的责任，也可以说是我国实现全面小康社会的必要条件之一，也是实践“三个代表”重要思想的具体体现。
　　出行服务或运输服务是一个很宽的范围，对于基础设施的提供，国内外的主体是免费的，其主要原因是其建设资金来源和道路资源属于公共产品所决定的，而在道路上进行的运输活动则是市场化的，人们可以根据自己的经济水平、生产需求和个人的偏好选择道路运输方式。现在的问题是在进入信息化和数字化时代的过程中以及之后，依附在道路交通之上的道路交通信息服务将如何考虑？因道路交通运输而产生的信息资源在服务中应该作什么考虑？道路交通信息服务在生产上如何定位？在道路交通信息服务中政府的责任是什么？这其中是否存在公平和效率的问题？
　　可能有人会说这些问题需要考虑吗？我认为现在是必须回答的。首先，我国正处在公路建设的高潮中，近几年每年投资均超过3000亿元人民币，其中相当的部分用于高速公路。高速公路中的通信、监控和收费系统建设投资可达工程费用的5％左右；在城市中，随着城市交通的发展，交通指挥中心和指挥控制系统的建设力度也不断加大，以北京市为例，2002－2004年仅用于交通指挥控制系统建设项目的投资就达到5.5亿元。在这些建设中相当部分是为交通参与者进行信息服务的，因此这类项目的价值取向、政策取向以及服务目标和方式的确定，将决定今后道路交通信息服务系统服务目的、服务对象、服务效果和社会评价。我们的政府部门和高层技术人员目前对此的认识尚不清晰。其次，我们国家的经济发展是当前世界上速度最高的。虽然仍然处在工业化过程中，但是面对世界上的信息化和数字化浪潮，我们也提出了用信息化带动工业化的基本方针，目的是在实现工业化的同时实现信息化，缩小与发达国家的差距。这里就需要我们考虑在实现信息化过程中是否要面向社会各个群体和阶层，也就是通常人们谈到的如何减小“数字鸿沟”的问题，同时还应考虑如何先走一步与公平的问题。
　　效率与公平的问题是各个国家都面临的问题。在美国电信部门的最近改革中，普遍服务就是着重解决的问题之一。而对于发展中国家更是如此，尽管多数国家已经在不同程度上对普遍服务政策做出了承诺，但在改革过程中，普遍服务问题还是产生了很多矛盾。除了推动普遍服务改革的基本动机外，越来越多的发展中国家认识到，普遍服务政策实际上是一个经济与社会发展问题。在发展中国家，政策制定者常常认为，普遍服务政策是提高经济发展水平的一个重要手段。[2]
　　以上问题的讨论是十分复杂的，目前尚没有全面和完整的答案，对公平与效率以及普遍服务等问题，在学术界的争论也没有定论。本文不想就公平与效率的问题和普遍服务的问题展开全面的讨论，只从道路交通信息服务问题出发，讨论在我国当前的发展水平下，如何考虑有关发展方向和政策的问题，以便对我们的实际工作有所指导，使得我们的道路交通信息服务系统能够更好的为群众服务。

　　1 道路交通信息服务的主要方式和作用
　　1.1 道路交通信息服务的内容和方式
　　交通信息化是一个非常宽泛的领域，在道路交通方面凡是能够使用计算机的系统和服务都可以划入道路交通信息化。本文选择与交通参与者或出行者密切相关的道路交通信息服务进行讨论，根据“中国智能运输系统体系框架”[3]的定义，出行者信息服务的定义见下表：

　出行者信息服务定义

服务名称	定义	用户主体
出行前信息服务	利用先进的通信、电子、多媒体、计算机网络等技术，使出行者在出行前可通过多种媒体，在任意出行生成地访问出行前信息服务系统，以获取出行路径、方式、时间、当前道路交通系统及公共交通系统等相关信息，为规划出行提供决策支持。	出行者（驾驶员、乘客、行人、非机动车驾驶员、游客等
行驶中驾驶员信息服务	通过视频或音频向驾驶员提供关于出行选择及车辆运行状态的精确信息以及道路情况信息和警告信息，向不熟悉地形的驾驶员提供向导的功能。	驾驶员
途中公共交通信息服务	利用先进的通讯、电子和多媒体网络技术，使已经开始出行的公交用户在路边、公交车站或站台上及公交车辆上，通过多种媒体获取实时公交出行服务信息，以便乘客在出行中能够对其出行路线、方式和时间作出恰当的选择。	乘客
个性化信息服务	利用先进的通信、电子和多媒体网络技术，通过多种媒体以及个人便携装置接收和访问个性化信息服务系统，以获取与出行有关的社会综合服务及设施的信息，此类信息包括餐饮服务、停车场、汽车修理厂、医院、警察局等的地址、营业或办公时间等。	出行者（乘客、行人、非机动车驾驶员、游客等）
路径诱导及导航服务	利用先进的信息采集、处理和发布技术，以及通信、控制和电子技术等，为驾驶员提供丰富的行驶信息，引导其行驶在最佳路径上，以减少车辆在路网中的滞留时间，从而达到缓解交通压力，减少交通阻塞和延误的目的。	驾驶员

　　根据以上的定义，我们可以认为就为出行者提供交通信息服务来说，道路交通信息服务包括了出行前，出行中和换乘中的道路状况，公交路线信息，公交运行状况和换乘信息，以及与出行相关的餐饮、停车、医院等方面的信息，其服务的对象除了路径诱导及导航服务是只对驾车人外，其余都是面向广大出行者的。
　　根据发达国家的实际应用以及“中国智能运输系统体系框架”[3]中逻辑框架和物理框架的描述，道路交通信息服务的主要方式是道路交通管理和运营部门以及提供运输服务的企业通过采集道路交通中的各种信息，加工和处理后通过各种方式提供给出行者，出行者可以通过以下渠道获取交通信息服务，如各种媒体（如广播、电视、互联网等）、电话、道路上安装的可变信息板和可变标志、车站和换乘枢纽的信息公告板、安装在道路和车站的多媒体信息亭、车载导航装置、移动电话和PDA等。

　　1.2 城乡交通信息服务的状况
　　根据《交通行业信息化情况调查报告》[4]提供的情况，我国道路交通信息化已经有了长足的发展。目前，交通部和省一级交通部门已经基本实现了办公业务计算机化，为政府业务服务的数据库已经建立，各级政府部门内部已经联网。各级政府网站的建立为公共服务打好了技术和物质基础。在公路建设和技术服务、高速公路的管理（包括监控和收费）和服务、联网客运售票、客货运输管理等各个应用和服务领域，计算机和网络的应用已经普及。
　　在城市中，北京、上海等大城市和相当一批中等城市已经或正在建设城市交通指挥控制系统，大部分大城市已经开通了交通广播电台，有的城市已经可以将部分道路状况信息通过信息板提供给驾车人。在高速公路上，部分路段安装了可变信息板，有时有少量的道路信息提供。
　　虽然我国的交通信息化取得了相当的进步，但是据《交通行业信息化情况调查报告》[4]披露，“交通信息化发展进程与交通需求、信息产业的发展相比尚有一定差距，信息化工作进展缓慢。交通信息化在公路、水路传统产业中的战略意义及重要作用未能定位到应有的高度，各级行政主管部门推动行业信息化的方式和手段不足，面向社会提供信息服务的力度不够，信息资源没有被有效利用，复合型管理和建设人才匮乏”，从中我们可以看到我国交通信息化的不足，根据本人参加国家有关部门项目的调查研究，以及到各地参加地方交通项目和城市交通管理项目工作了解到的情况，我国在交通信息服务方面的差距是巨大的。除了各城市的交通广播能够定时的播出道路交通信息外，其他的交通信息服务基本没有，既便有，信息的有效性和及时性也不好。高速公路的信息板基本上在播放标语和口号，根本没有起到应有的作用。在《“十一五”公路水路交通信息化发展规划研究报告》[5]中将这些现象归纳为：信息资源开发不足、信息化政策、法规和规范建设滞后、管理体制不顺，资源共享困难。

　　2 道路交通信息服务的发展与普遍服务问题
　　根据以上对道路交通信息服务的内容和状况进行的初步分析，结论是我们的差距巨大。根据发达国家的发展经验和我国用信息化带动工业化的发展战略，道路交通信息服务是当前应该大力发展的领域。如果从为人服务的角度出发，交通信息服务系统确实是直接为出行者和货运客户服务的系统，因此道路交通信息服务系统应该是给予充分关注的系统，应该摆在交通信息化的最重要位置。
　　现在的问题是，我国道路交通信息服务发展方向和发展方式应该是怎样的？我们是否可以把发达国家正在努力推行的一些系统拿到中国来，如在日本已经大量使用的车载导航系统。在为少数驾车者服务还是为大多数出行者服务的争论中应该采取何种态度？为了讨论这些问题，必须对我国的发展水平有一个恰当的评估，在科学发展观的指导下对将来的发展进行正确的预测，这样才能在不同的发展阶段采取与之对应的发展方式。

　　2.1我国当前道路交通的实际水平估计
　　改革开放20多年来，我国的道路交通和运输事业取得了很大的发展，根据国家统计局公布的数据[6][7] [8]，2003年与1978年相比，公路通车里程由89万公里增加到181万公里，公路客运量由约15亿人次增加到146亿人次，货运量由8.5亿吨增加到114亿吨。截至2003年底，我国高速公路通车里程达到了29000多公里，居世界第二位，有16个省的高速公路超过1000公里。在城市，截至2001年末，全国城市道路铺装面积达17.8亿平方米，比1990年增加了2.1倍；公共汽（电）车达到20.4万辆，增加了2.7倍；出租汽车达到75.7万辆，增加了6.3倍。截至2002年底，我国民用汽车保有量达到2053万辆，其中私人汽车为968万辆。
　　但是，我们的发展水平与国际上相比究竟处于什么水平呢？以离我们最近的发达国家日本为例，根据《Road in Japan 1998》[1]的数据，日本1975年汽车保有量为2836万辆，公里里程为106万公里，考虑到日本的人口和国土面积，可以说我们的交通发展水平基本处于日本上世纪60年代末到70年代的水平。这个判断还有经济发展水平比较的佐证，2003年12月5日，林毅夫对经济日报记者描述了当前中国经济水平：“中国现在的经济跟日本1960年前后的那段时间相接近。从几个指标来看，比如生命预期、卫生条件、恩格尔系数等等。1960年，日本男人的寿命68岁，女人73　岁，中国在2000年的时候男68岁，女72岁。还有另外一个指标，婴儿死亡率，其实也包含卫生条件。日本在1960年婴儿死亡率是3.1％　，中国在2000年的时候也是3.1％，在同一个水平。再看农业在国民经济中所占的比重。1960年，日本农业占GDP　的16.7％，中国在2000年是15.9％。另外一个指标是恩格尔系数。日本在1960年，城市里每个人每赚100元消费38.8元在食品上面，中国在2000年是39.2元。从这么多社会指标来看，中国现在的经济大体相当于日本在1960年的时候。”
　　根据以上的分析我们可以看出，我国的道路交通和运输的发展仍然处在发展的初期，从宏观上讲我们与发达国家有30年左右的差距，特别是在为人服务上则差距更大一些，面对新世纪全面建设小康社会的目标，道路交通运输又应当如何呢？为了全面建设小康社会和协调发展，面对13亿人口的出行和经济发展，交通信息服务又应当如何呢？

　　2.2 普遍出行服务与交通信息服务
　　进入21世纪以来，“社会各界对社会稳定的需求提高，领导层开始注意把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，提出把不断改善人民生活作为处理改革-发展-稳定-公正关系的重要结合点”。[9]这是中央提出全面建设小康社会和用科学发展观指导经济建设的直接原因。我们在本文的开始对道路交通的特性进行了初步的分析，如果从改革-发展-稳定-公正关系的重要结合点出发，我们必然得出道路应该是最基本的和最普遍的出行服务基础设施，道路交通是最基本的、几乎涉及所以人的交通方式。基于此，在2004年交通工作会议上，交通部张春贤部长谈到以科学发展观指导交通工作时指出：“要在加快发展中实现交通全面、协调和可持续的发展，要贯彻“五个统筹”,实现交通全面、协调和可持续发展，要坚持以人为本,把维护人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点”。
道路交通信息服务是为道路交通参与者服务的，它的这个属性和道路交通的属性决定了道路交通信息服务从宏观上来说也属于基础性的服务，在经济和社会发展的低级阶段，由于经济水平的限制和信息系统的费用昂贵，交通信息系统必然会从管理系统起步。但是随着信息技术的进步和价格的下降，信息技术已经一种日常应用的普及技术。在发达国家，普通大众可以很方便的享受信息化和数字化带来的方便，社会和经济的发展也跃上了更高的发展阶段。但是在发展中国家（当然也包括中国）却不是这样，这就是所谓的“数字鸿沟”问题。 2001年10月30日《科技日报》以“中国急需填平数字鸿沟”为题，专门讨论了这个问题，该文写到“目前，‘数字鸿沟’正日益成为信息时代全球性的难题。作为‘信息贫困者’的中国同样面临着数字鸿沟，而且面对的是双重的落差：一方面是与发达国家之间的数字化差距，另一方面是国内各地区间的数字化差距。根据最新统计数据，中美之间的数字鸿沟如下：截止去年（指2000年）底，中国电脑拥有量1590万台，平均每万人有88台，排世界第8位；美国1.641亿台，平均万人拥有近5000台，居世界首位，是中国的55倍。从网络普及率来看，中国的网民数只相当于美国的1／8。国民经济信息化投入，中美相差45倍。社会信息化系数，美国1965年为242.9，而中国去年才达到145.3，落后美国40年。也难怪有人说中国与世界发达国家之间的数字鸿沟是触目惊心的。再看看国内存在的地区间数字鸿沟：东部地区信息化发展程度明显高于中部和西部地区。根据国家统计局测算结果，北京、上海的信息化指数在70以上，属于信息化水平的一类地区；而甘肃、贵州、云南和西藏的信息化指数在19以下，属于信息化水平最低的地区；另外，东部地区在互联网普及率、电话普及率、人均电信业务指数、人均报纸订阅指数等具体指标方面，都高于中部和西部地区。”造成数字鸿沟的原因除了计算机装备和投资的差距外，根本的原因是中国经济发展水平的落后以及人们收入水平的问题，虽然我们的人均GDP已经达到了1000美元之上，但是考虑到收入的差距和分配方面存在的问题，多数城市居民的实际水平仍然是较低的，根据《2002国情调研》[10]给出的数字，在其调查的城市有62.2％的人个人月收入不足500元，家庭月收入不足500元的高达45％。显然，在相当一段时间内，中国的普通民众要想跨越“数字鸿沟”，通过信息系统得到全面的道路交通信息服务是较困难的。
　　前一小节对我国道路交通发展实际的估计以及本小节对“数字鸿沟”与交通信息服务的讨论，给我们提出了一个难题，一方面，我们要用信息化带动工业化，有关部门提出“必须明确信息化是推动交通现代化的重要手段。交通要发展，必须依靠信息化；而信息和信息技术必须要渗透到交通建设与管理的各个方面，这是对于信息化和交通现代化关系的全面理解”。[5]而另一方面，我们必须面对城市和乡村相当数量的普通民众在信息化手段和信息化支付能力上的不足。
　　这里必须提出，民众的出行效率和方便程度毫无疑问是政府的责任，民众有权要求得到方便的和便宜的道路交通信息服务，就像我们应该得到免费的天气预报类似。这一点在发达国家表现的尤为突出，笔者曾在美国与有关专家专门讨论，为什么美国驾车人鲜有使用车载导航装置的。美国专家的回答是，民众认为纳税人已经向政府交了税，纳税人有权得到免费的道路交通信息，因此他们更偏向于通过电话得到免费的服务，基于此，美国专门开通了511交通信息服务系统。而有人可能会问，在日本不是已经有1200万台车载导航装置在使用吗？而且新登记的车辆中有50％以上的车辆装有导航装置。对此我在另外一篇文章[11]中专门分析了日本的情况――日本政府提供免费的交通信息，使用者支付购买车载设备的费用，但在使用中却不需付费。
　　以上的讨论可以看出，道路交通信息服务应该属于基础性和普遍性服务，应该是面向全体出行者的。只是根据不同国家的不同情况，应该采取不同的服务方式。在小汽车普及的国家，国家应该推出面向驾车人的服务。对于发展中的国家，服务更多的应该是面向乘坐公共交通工具（包括市内公交系统、城间客运系统以及出租汽车）的广大乘客。有人可能要问，在北京这样的大城市，小汽车不是已经开始进入家庭了吗？但实际的情况却是： 2000年北京市乘坐公交比例仍然占出行的26.5％，骑自行车的比例为28.5％，乘出租车的比例为8.8％，合计为73.8％。[12]而根据北京市的规划，到2008年公共交通承担的比例将达到60％以上。如果从全国考虑，广大的农村离小汽车进入家庭还有相当长的路，因此在相当的一段时间内，公共交通仍然是主要的出行方式。这就需要我们的政府在设计和安排道路交通信息系统时，本着实事求是和执政为民的原则，将主要的注意力集中到为大众服务的领域，为乘坐公共交通工具的出行者提供价格低廉的甚至是免费的信息服务。所选择的技术和服务方式也应该是面向大众的，特别是要通过广播、电话、车站上的信息公告板等，给一般民众提供及时的服务。

　　3 进一步的讨论
　　以上对道路交通信息服务系统的普遍性进行了初步的讨论。我们的结论是：出行是民众进行社会交往、从事生产活动和休闲娱乐的基本条件之一。出行是老百姓的权利。在全面建设小康社会的前提下，得到基本的道路交通信息服务也是出行权利的内容之一。在为老百姓提供基本的和普遍的出行服务的同时，政府有责任为民众提供普遍的交通信息服务。在现代社会中，对出行时间、路线和方式的选择相当程度上决定于交通信息，就像我们每天需要了解天气预报一样。由于政府是交通和基础设施的管理者，利用道路基础设施（包括信息采集设施）取得的交通信息属于公共物品，政府应该将自己掌握的交通信息免费提供给为民众提供基本服务的系统，如交通广播电台等。交通广播电台的运营不是靠收费（也无法收费），而是靠广告。
　　在前面研究和分析的基础上，我们还可以继续进一步的讨论。现代交通信息服务系统中的某些内容，是建立在信息不对称的基础上的。以车载导航装置为例，驾车人可以通过自己的装置得到道路交通堵塞的信息，而且是全面的、可视化的交通信息，他可以选择不堵塞的路线行驶，而得到较高的出行效率。可以设想如果出行者的大多数都是驾车出行，而且都有车载导航装置，则理论上大家的效率是平均的，少数人的高效率将很难实现，当然路网的平均利用率可以很高。所以在实际中，车载导航装置使用者的高效率是建立在其他出行者效率损失的基础上的。如果我们在进行道路交通信息服务系统建设时，将重点放在提高少数出行者的效率上，则违背了道路交通的公共产品属性要求。我们必须充分认识到由于我国的人口众多，资源匮乏，即便将来我国的经济发展到较高的水平，城市交通和经济区域交通的主要方式还应该是公共交通为主。因此，交通信息服务的重点，应该是提高乘坐公共交通工具的便捷和服务水平。举例来说，安装在道路上的可变交通信息板只能服务于驾驶私人小汽车的出行人和乘坐出租汽车的人，因为公共汽车都是按固定线路行驶的，即便信息板提供了前方堵塞的信息，公共汽车也不能随便改变线路。可是道路上的信息板是十分昂贵的，每个都需要几十万元甚至几百万元以上，很多人不禁要问，这样的信息服务系统对大多数出行人的作用究竟在那里呢？
　　问题的讨论还不止于此。我们还应该看到，社会的发展是一个过程，交通的活动更是一个过程，如果我们静止的看待问题，我们就会无从下手。其实交通的改善也是需要在整体规划的指导下逐步实施，也就是说，我们不应该绝对否定服务于个人的交通信息服务系统。例如，我们改善了部分人的出行效率，比如说改善了驾车人的效率，这部分效率的取得也可以带动整个道路交通系统运行状况的改善，应该说对多数人提高效率也是有益的。虽然驾车出行的人比例低，但由于小汽车的特性，使得在实际道路交通中，它在交通流量中所占的份额却很高。所以，在实际工作中必须辩证地和全面地考虑各种服务方式的综合使用效果。关键，是时刻把握不损害多数人的利益。

参考文献
[1] Road Technology Research Board,《Road in Japan 1998》,Road Public Relations Center, Japan
[2] J.-J. 拉丰（Universite des Sciences Sociales de France），张昕竹（中国社会科学院规制与竞争研究中心主任）“发展中国家普遍服务义务的经济分析”
[2] 王笑京 等，《中国智能运输系统体系框架》，北京：人们交通出版社， 2003
[4] 交通部公路科学研究所，交通部水运科学研究所，《交通行业信息化情况调查报告》，内部报告
[5] “十一五”交通发展重大研究课题《“十一五”公路水路交通信息化发展规划研究报告》
[6] 国家统计局，《2003中国统计摘要》，北京：中国统计出版社，2003
[7] 国家统计局城市社会经济调查总队，《2002中国城市发展报告》，北京：中国统计出版社，2003
[8] 国家统计局，“2004年国民经济社会发展统计公报”，2004年02月26日新华社
[9] 中国社会科学院“中国社会形势分析与预测课题组”,“2002－2003年：中国社会形势分析与预测” ，中国网
[10] 中国社会科学院青年人文社会科学研究中心，《2002国情调研》，济南：山东人们出版社，2004
[11] 王笑京，“充分重视服务市场－梯次发展智能交通”中国计算机报，2004年5月24日
[12] 内部报告，《北京交通发展纲要》